October 16, 2009

Хөгжлийн сангийн гурван цагийн хэлхээс...

Нээлттэй Нийгэм Форумын Бодлогын судалгааны тэтгэлэгт хөтөлбөрийн судлаач Ц.Батсүх (PhD), А.Батпүрэв, Д.Ганбат


Өнгөрсөн түүх буюу Хөгжлийн сан яагаад хэрэгтэй байсан бэ?

Байгалийн нөөц баялгаас олсон орлогоороо “амьдардаг” улс орнуудын хувьд цөөн төрлийн түүхий эдийн үнийн хэлбэлзэл нийт эдийн засагт нь хүчтэй нөлөө үзүүлдэг. Үнийн өсөлтийн үед “тансаглаад”, уналтын үед “бүсээ чангалдаг” хандлага манай улсад ч тогтоод байна. Орж ирэх орлогоо дээд хэмжээгээр нь төсөөлж улсын төсвөө төлөвлөсөн атлаа бодит орлого нь төсөөлсөн хэмжээнд хүрэхгүй болохоор нийгмийн хамгаалал, халамжийн хөтөлбөрүүд үр ашиггүй, төсвийн байгууллагууд хэт үрэлгэн, баталчихсан томоохон төслүүд нь чухал биш тухай ярьж эхэлдэг.
Байгалийн баялаг бол шавхагдаад дуусах, дахин нөхөгдөхгүй нөөц юм. Тиймээс ашигт малтмалын үнэ өндөр хэдий ч бусад бүхий л төрлийн түүхий эдийн нэгэн адилаар маш их хэлбэлзэлтэй байдаг. Энэхүү богино хугацааны орлогын тогтворгүй байдлыг тооцоолохгүйгээр улсын төсвийн зарлагыг орлоготой нь шууд “уях” юм бол ашигт малтмалын үнийн өсөлт, уналтын мөчлөгийг дагаад улсын төсөв тэлж, агшдаг үзэгдэл арилахгүй. Монголын Засгийн газар төсвийн тогтвортой байдлыг хангах, макро эдийн засгийг төлөвлөх, ялангуяа санхүүгийн оновчтой удирдлагыг хэрэгжүүлж чадахгүйд хүрнэ.

Нөгөө талаас, өвөг дээдсийнхээ хадгалсаар өвлүүлсэн газрын доорх баялгийг өнөөдөр амьдарч байгаа бид дангаараа ашиглаад өнгөрөх ёс суртахууны эрх байхгүй. Энэ хандлагаар бол байгалийн баялгаас олсон орлогыг хэн нэгэн, аль эсвэл хэсэг бүлэг хүмүүс өөрийн буй болгосон өмчийн орлого мэтээр дангаар хүртэх ёсгүй юм. Тиймээс ч өнөө болон хойч үед маань энэ баялгийн үр шимийг шударгаар хүртээхийн тулд өнөөдрийн орлогыг урт хугацааны хөрөнгө оруулалтын бодлогоор тогтвортой зохицуулан удирдах хэрэгтэй юм.

Энэ бол зөвхөн Монголын өмнө тулгараад байгаа асуудал биш. Ашигт малтмал, байгалийн хий, газрын тос зэрэг байгалийн баялгаа ашиглаж байгаа улс орнууд эдгээр асуудлыг шийдэх боломж олгосон бодлогын нэгэн хувилбар боловсруулан хэрэгжүүлж байгаа нь тусгай сан юм.

Манай улсын хувьд сонгууль бүрийн өмнө амны уншлага болгон ярьдаг байгалийн баялаг, түүнээс олох их хэмжээний орлогыг цөөн хүний дур зоргоор зарцуулахгүй байх шаардлага нь нэгд дээр дурдсан үзэл санаанд, хоёрт дараахь үндэслэлд тулгуурладаг.

Богино хугацааны орлогын тогтворгүй байдлын улмаас макро эдийн засгийг төлөвлөх, санхүүгийн оновчтой удирдлагыг хэрэгжүүлэхэд ноцтой бэрхшээл тулгардаг. Цаашлаад төсвийн зарлага эрс нэмэгдэх эсвэл буурах, үр ашиггүй, хэт ахадсан төслүүдэд хөрөнгө оруулалт хийх, гадаадын зээл ихээр авах, авилга, ашиг хонжоо хайх үзэгдлийг өөгшүүлэх, голланд өвчинд нэрвэгдэх гэх мэт сөрөг үр дагаврыг дагуулах эрсдэлтэй.

Ийм байдал нийгэм-эдийн засаг урт хугацаанд тогтвортой хөгжихөд сөргөөр нөлөөлдөг тул орлогын урсгалыг оновчтой удирдснаар нийт эдийн засгаа үнийн хэлбэлзэл, бизнесийн мөчлөгийн сөрөг нөлөөллөөс хамгаалж, эрсдлийг бууруулахын тулд “тогтворжуулалтын санг” байгуулан ажиллуулдаг. Өөрөөр хэлбэл, уул уурхайн бүтээгдэхүүний үнэ өндөр байх үед тодорхой хэсгийг нь хуримтлалдаа байлгаж байгаад үнэ буурсан үед төсвийн алдагдлыг нөхөхөд зарцуулах замаар төсвийн тогтвортой байдлыг хангах зарчим юм.

Дээр дурдсанчлан байгалийн баялаг нь бүх нийтийн шинж чанартай тул түүнээс олох орлого нь тухайн улсын хүн бүрт төдийгүй, өнөөгийн хийгээд дараагийн үед хүртээмжтэй байх ёстой. Мөн олсон болгоноо тухай бүрт нь үрэн таран хийхгүй өсгөж үржүүлж байх хэрэгтэй гэсэн санаа ч бий. Энэ учраас гэнэтийн их орлогыг хуримтлуулж ухаалгаар захиран зарцуулж байх зорилготой “хуримтлалын санг” мөн байгуулж ажиллуулдаг. Хуримтлуулсан хөрөнгөө удаан хугацааны ашигтай хөрөнгө оруулалтаар өсгөн үржүүлж дараачийн үеийн нийгмийн хэрэгцээнд зарцуулах зарчим энд үйлчилнэ.

Мөн уул уурхайн орлогыг нийгмийн эмзэг бүлгүүд болон хөрөнгө их шаарддаг нийгмийн бүтээн байгуулалтыг санхүүжүүлэх зорилгоор хөрөнгө оруулалтын, нийгмийн халамжийн гэх мэт санг байгуулдаг ч тогтворжуулалтын болон хуримтлалын сангууд нь байгалийн баялгийн орлогын менежментийн үндсэн арга хэрэгслүүд юм.

Нэгэнт ашигт малтмалаас өндөр хамааралтай эдийн засагтай, олох орлого нь биднээс үл хамааран дэлхийн зах зээл дээрх уул уурхайн бүтээгдэхүүний үнийн “савалгаанд” өртөх нь гарцаагүй, мөн олсон хэдийгээ бүх нийтэд хүртээх улс төрийн шалтгаантай учраас манай улсад ч тусгай сан байх шаардлага гарч ирсэн бөгөөд 2007 онд “Монгол Улсыг хөгжүүлэх санг” байгуулсан.

Өнөөдрийн байдал буюу Хөгжлийн сангийн дампуурал

Олон улсад амжилттай ажиллаж байгаа сангуудын жишгээр зорилго нь тодорхой, зарцуулалтын дүрэм журам нь хуулиар нарийн тодорхойлогдсон “Монгол Улсыг хөгжүүлэх сан” байгуулсан ч “тоглоомын дүрмийг” ягштал баримталж чадаагүйгээс гурав дахь жилээсээ сан маань ерөнхийдөө дампуурсан юм. 2007 онд 32 тэрбум төгрөгийн ашигтай үлдсэн тус сан 2008 онд 12 тэрбум 623 сая төгрөгийн алдагдалтай гарч, 2009 онд орлогын эх үүсвэр нь байхгүй болсноор үйл ажиллагаагаа явуулж чадах уу, үгүй юу гэдэг дээрээ тулаад байх шиг байна.

Дээрх дүгнэлтийг бага зэрэг тодруулъя. 2007 оны нэгдүгээр сард батлагдсан хуулиар “Монгол Улсыг хөгжүүлэх сан”-ийн хөрөнгийг
  • давагдашгүй хүчин зүйлийн улмаас үүссэн улсын төсвийн орлогын дутагдлыг нөхөх,
  • хүүхэд гэр бүлийг дэмжих,
  • улсын эдийн засгийн чадавхийг нэмэгдүүлэх хөрөнгө оруулалт хийх
гэсэн гурван зорилгоор ашиглана гэжээ. Өөрөөр хэлбэл тогтворжуулах, хуримтал-хөрөнгө оруулалт, нийгмийн халамж гэсэн байж болох бүхий л зорилгуудыг багтаасан санг байгуулсан юм. Уул нь бол богино хугацааны орлогын хэлбэлзлийг багасгаж эдийн засгийг тогтворжуулах, урт хугацаанд тууштай хадгалагдах сангийн бодлогыг дэмждэг, нийт эдийн засгийг ялангуяа аж үйлдвэр, хөдөө аж ахуйн салбараа “Голланд өвчин” гэх мэт бүтцийн сөрөг нөлөөллөөс хамгаалах, орлогын олон эх үүсвэрт суурилсан хүчтэй нийгэм-эдийн засгийн тогтолцоог бүрдүүлэхэд чиглэсэн “алсын хараатай” хөрөнгө оруулалтыг хийдэг сан байсан бол илүү хэрэгтэй байлаа. Гэвч нийгмийн халамж, хүн амын бодлогыг санхүүжүүлэх өөр эх үүсвэр байхгүй Монголын хувьд бодит хэрэгцээндээ захирагдан ийм санг байгуулжээ.

Харин тус сангийн орлогынх нь бараг цорын ганц эх үүсвэр (90 хувиас дээш) нь хэзээ ч алга болж болох “Зарим бүтээгдэхүүний үнийн өсөлтийн гэнэтийн ашгийн татвар” байв. Үүн дээр хүүгийн орлого, өмнөх жилийн улсын төсвийн ашиг нэмэгдэх ёстой боловч, үнэн хэрэгтээ хуримтлал хийхгүй байгаа учраас хүүгийн орлого байхгүй, Засгийн газар төсвийн ашгаа шилжүүлдэггүй болохыг Үндэсний Аудитын газрын тайланд нотолсон байна. Ингээд анхнаасаа нь “тоглоомын дүрэм” зөрчигдөн, “Монгол Улсыг хөгжүүлэх сан” нь цорын ганц эх үүсвэрээс тэжээгдэж ирлээ. Гэтэл саяхан УИХ-аас “68 хувийн татвар”-ыг хүчингүй болгох шийдвэр гаргаснаар нөгөө цорын ганц “тэжээгч судас” тасарч орхилоо. Энэ оны байдлаар тус сангийн орлого 100 орчим тэрбум төгрөг, зарлага 182 тэрбум байх төлөвлөгөөтэй байлаа.

Маргааш яах вэ буюу Хөгжлийн сангийн ирээдүй

Ийнхүү “Монгол Улсыг хөгжүүлэх сан” хөрөнгийн эх үүсвэргүй болж, татан буугдах нөхцөл байдал үүссэн ч хэрэгцээ, шаардлага нь арилаагүй байгаа юм. Учир нь Оюу Толгойн гэрээ байгуулагдсанаар ашигт малтмалаас олох улсын орлого ойрын ирээдүйд эрс нэмэгдэх нь тодорхой боллоо. Ингэснээр уул уурхайн бүтээгдэхүүний үнэ ханшийг дагаад улсын төсвийн хэмжээ ихсэж, багасдаг байдлыг хяналтдаа авч эдийн засгийг тогтворжуулах, зарим нийгмийн хөрөнгө оруулалтыг санхүүжүүлэх, хуримтлагдсан хөрөнгийг ухаалгаар захиран зарцуулах үүрэгтэй механизм урьд өмнөхөөс ч илүү чухал шаардлагатай болж байна.

Ийм механизмыг бий болгох үндсэн хоёр арга бий. Нэг нь Засгийн газар сангийн бодлогынхоо хүрээнд буюу зөвхөн төсвийн бодлогын хэрэгслээр дамжуулан баялгийн орлогын менежментийг хэрэгжүүлэх уламжлалт механизм юм. Энэ бол эдийн засаг нь төрөлжсөн, засаглалын чадавхи сайтар төлөвшсөн төсвийн ил тод, хариуцлагатай байдал бодит хэм хэмжээ болсон улсуудад л амжилт олдог. Харин манайх шиг хөгжиж буй буюу буурай хөгжилтэй орнуудад орлогын тогтворгүй урсгалыг удаан хугацааны үр ашигтай нь уялдуулан төлөвлөх, мөн хөгжлийн олон хэрэгцээг эрэмблэн санхүжүүлэх зэрэгт хүн хүч, чадавхи, туршлага төдийлөн хүрэлцдэггүй тул тусгай сан байгуулж үйл ажиллагааг нь Сангийн яам, Төв банк удирдах эсвэл шууд бие даалгаж хамтран ажиллах хоёр дахь хувилбарыг өргөнөөр ашигладаг. Уул уурхайн бүтээгдэхүүний үнэ дэлхийн зах дээл дээр өсөх, унах мөчлөгтэй байх нь гарцаагүй боловч хэзээ, юунаас болж энэ хэлбэлзэл гарахыг хэлж чадах хүн бараг байхгүй учраас уул уурхайн орлогыг улсын төсвөөс салангид “хадгалж” байгаад үнийн өсөлтийн үед хуримтуулсан мөнгөө үнэ унах үед ашиглах энгийн бөгөөд ойлгомжтой зарчмаар ажиллах хувилбар нь энэ сан юм.
Олон улсын жишгээр бол нэг эх үүсвэртэй тохиолдолд нэг л тусгай сан байгуулдаг. Харин нэг улс олон эх үүсвэртэй тохиолдолд тухайн эх үүсвэр бүрт сан байгуулсан туршлага байдаг. Манай улсын хувьд уул уурхайн орлого гэсэн нэрийн дор нэг л мөнгөн хуримтлал төвлөрүүлж байгаа учраас нэг эх үүсвэртэй буюу нэг л сан ажиллах нь зүйтэй. Харин өнөөдөр үүсээд байгаа нөхцөл байдлаас харвал орж ирсэн мөнгөний хэдэн хувийг нь хэн нь авах вэ гэдгээс эхлээд л маргаан үүсэх аюултай болжээ. Угаасаа манайх шиг нэг эх үүсвэртэй мөртлөө хоёр, эсвэл гурван сан байгуулдаг улс энэ дэлхий дээр нэг ч байхгүй. Нэг сан байгуулаад нэгдсэн удирдлага дор мөнгөн хөрөнгийг тодорхой дүрмийн дагуу нарийн зарцуулах нь удирдлагын зохион байгуулалт, үйл ажиллагааны уялдааны хувьд ч илүү тодорхой байдаг.
Нэг жижиг улсын хувьд олон бие даасан сангууд нэг эх үүсвэртэйгээр, тус тусдаа удирдлага зохион байгуулалттайгаар бий болсон тохиолдолд хялбараар шийдэх боломжтой ажлыг илүү нүсэр олон хэсэг болгож байгаа мэт харагдаж байна. Мөн эдгээр тусгаар тогтносон гэж хэлж болохуйц сангуудын зарцуулалт нь хоорондоо давхцах, уялдаа холбоо илүү султай болох магадлал маш өндөр. Дээрээс нь уул уурхайгаас орж ирэх мөнгийг ямар харьцаатайгаар аль санд нь хуваарилах гээд байгаа нь бүрхэг хэвээрээ л байна. Ийм нөхцөл байдалд манай оронд олон сангаа нэгтгэж удирдаж байвал зүгээр ч байж магадгүй.

Сүүлийн үеийн мэдээллээр бол Сангийн яам өөрийнхөө мэдэлд “Тогтворжуулалтын сан” байгуулах төлөвлөгөөтэй байгаа ажээ. Үүний зэрэгцээ эрх баригч намуудын сонгуулийн амлалтыг хэрэгжүүлэх “Эх орны хишиг”, “Баян Монгол корпораци” нэртэй сангуудыг нэгтгэн нэг зохион байгуулалтад оруулах журам гарган сан байгуулж ажиллуулах нь бараг л тодорхой болоод байна. Энэ тохиолдолд өмнөх алдаагаа давтахгүйн тулд хэдэн хэдэн асуудлыг анхаарах ёстой юм.

Юуны өмнө эдгээр бүх сангийн орох, гарах мөнгөн урсгалын журмыг маш нарийн боловсруулж хэлбэрэлтгүй дагах нь чухал. Чухам ямар төрлийн мөнгөн орлогыг ямар хэмжээгээр аль санд байршуулах ёстой, үүнийг ямар үйл ажиллагаанд хэдий хэмжээгээр зарлагадахыг хөдөлшгүй тогтоож, хариуцах эзэн, тайлагнах арга хэлбэрийг нь журамлан мөрдөх нь амжилттай ажиллах гол үндэс болно.

Сангууд төвлөрүүлсэн хөрөнгөө урсгал зардал болгоод гаргаад байвал ирээдүйн хэрэгцээг санхүүжүүлэх хөрөнгө үлдэхгүй. Мөн нэгэнт татан төвлөрүүлсэн мөнгөн хуримтлалаа “хав дараад” суугаад байвал инфляци зэргээс болж үнэгүйдэх тул сан тус бүр (мөн байгуулагдахаар яригдаж буй “Хөгжлийн банк”) нь хөрөнгө оруулалтын стратегитай байж, эдгээр нь өөр хоорондоо уялдаатай байх нь чухал болж байна. Давхардуулахгүй, бас орхигдуулахгүй байхын зэрэгцээ хэрэгцээгээ ач холбогдол, үр ашгаар нь эрэмблэн сангуудын зарлагыг журамлах нь нийгмийн шударга ёсыг хангах хариуцлагатай хийгээд ээдрээтэй асуудал тул олон нийтээрээ зөвлөлдөж, бүх нийтийн санал асуулгаар ч шийдэх хэмжээний “том” асуудал болж мэднэ.

Эцэст нь сангуудын үйл ажиллагаа төсвийн болон мөнгөний бодлоготой уялдсан, гэхдээ улс төрийн нөлөөллөөс хараат бус бие даасан, ил тод байдлыг хангах явдлыг яригдаж буй төслүүдэд орхигдуулахгүй байх хэрэгтэй. Тиймээс сангуудын орлого, зарлагыг мэргэжлийн болон олон нийтийн хяналтад байлгах механизмууд анхнаасаа журамлагдсан байх шаардлагатай болж байна.



Цааш унших...